El Consejo Europeo adoptó el 25 de marzo de 2011 la Decisión 2011/199, que prevé insertar en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) una nueva disposición según la cual los Estados miembros cuya moneda es el euro podrán establecer un mecanismo de estabilidad que se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. Esa nueva disposición prevé además que la concesión de toda ayuda financiera necesaria con arreglo al mecanismo se supeditará a condiciones estrictas. Esa modificación del Tratado debía producir efecto al 1 de enero de 2013, a reserva de su aprobación por los Estados miembros de conformidad con sus normas constitucionales.
Los Estados de la zona del euro celebraron a continuación, el 2 de febrero de 2012, el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), que tiene personalidad jurídica. Pretende movilizar fondos y proporcionar apoyo a la estabilidad, bajo una estricta condicionalidad, adaptada al instrumento de asistencia financiera elegido, a sus miembros que experimenten o corran el riesgo de experimentar graves problemas de financiación. Ese apoyo sólo puede concederse cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad financiera de la zona del euro en su conjunto y de sus Estados miembros. Con este fin, está facultado para obtener fondos a través de la emisión de instrumentos financieros o mediante la celebración de acuerdos o convenios de índole financiera o de otro tipo con sus propios miembros, entidades financieras u otros terceros. La capacidad de préstamo máxima se ha fijado inicialmente en 500.000 millones de euros. La estricta condicionalidad a la que debe subordinarse todo apoyo podrá adoptar en particular la forma de un programa de ajuste macroeconómico o de la obligación de cumplimiento continuo de las condiciones de elegibilidad preestablecidas.
Ante los tribunales irlandeses el Sr. Pringle, parlamentario irlandés, alegó que la modificación del TFUE por una Decisión del Consejo, y por tanto según el procedimiento de revisión simplificado, es ilegal. En efecto, afirma que ésta implica una modificación de las competencias de la Unión y es incompatible con las disposiciones de los Tratados en los que se fundamenta la Unión Europea relativas a la unión económica y monetaria, y con los principios generales del Derecho de la Unión. Además, el Sr. Pringle alega que, al ratificar, al aprobar o al aceptar el Tratado MEDE, Irlanda asumiría obligaciones incompatibles con esos Tratados.
De esa manera, la Supreme Court (Tribunal Supremo, Irlanda) decidió preguntar al Tribunal de Justicia acerca de la validez de la Decisión 2011/199 del Consejo Europeo y sobre la compatibilidad del MEDE con el Derecho de la Unión. Para disipar con la mayor prontitud la incertidumbre que esas cuestiones originan, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió acceder a la petición de la Supreme Court, presentada ante Tribunal de Justicia el 3 de agosto de 2012, de tramitar el presente asunto por el procedimiento acelerado. Además, considerando que este asunto reviste una importancia excepcional, el Tribunal de Justicia decidió atribuirlo al Pleno, integrado por la totalidad de los 27 jueces. La Abogado General J. Kokott presentó su opinión el 26 de octubre de 2012.
En su sentencia de esta fecha el Tribunal de Justicia declara que su examen no ha revelado ningún aspecto que pueda afectar a la validez de la Decisión 2011/199.
Además, el Tribunal de Justicia declara que las disposiciones del TUE y del TFUE así como el principio de tutela judicial efectiva no se oponen a la celebración y la ratificación del tratado MEDE.
Por otro lado, el derecho de un Estado miembro a celebrar y ratificar el Tratado MEDE no está subordinado a la entrada en vigor de la Decisión 2011/199.
Sobre la Decisión 2011/199
Con la Decisión 2011/199, el Consejo hizo uso de la posibilidad de modificar el TFUE por un procedimiento simplificado (es decir, sin convocar una Convención compuesta por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión). Ese procedimiento sólo se aplica a las políticas y acciones internas de la Unión (tercera parte del TFUE), y no puede aumentar las competencias atribuidas a la Unión por los Tratados.
Pues bien, según el Tribunal de Justicia, tanto en la forma como el fondo la modificación discutida tiene por objeto las políticas y acciones internas de la Unión, por lo que se cumple la primera de esas condiciones.
En efecto, en primer término la modificación discutida no invade la competencia exclusiva reconocida a la Unión (primera parte del TFUE) en el ámbito de la política monetaria para los Estados miembros cuya moneda es el euro.
Mientras que el objetivo principal de la política monetaria de la Unión es mantener la estabilidad de los precios, el MEDE persigue un objetivo claramente distinto, a saber preservar la estabilidad de la zona del euro en su conjunto. El solo hecho de que esa medida de política económica pueda tener repercusiones indirectas en la estabilidad del euro no permite equipararla a una medida de política monetaria. Por otra parte, los medios previstos para lograr el objetivo pretendido por el MEDE de conceder una ayuda financiera a un Estado miembro no forman parte de manera evidente de la política monetaria.
El MEDE constituye antes bien un aspecto complementario del nuevo marco reglamentario para el reforzamiento de la gobernanza económica de la Unión. Ese marco instaura una coordinación y una supervisión más estrechas de las políticas económicas y presupuestarias desarrolladas por los Estados miembros y trata de consolidar la estabilidad macroeconómica y la viabilidad de las finanzas públicas. Mientras que ese marco es de naturaleza preventiva, dado que está destinado a reducir en cuanto sea posible el riesgo de crisis de la deuda soberana, el establecimiento del MEDE pretende gestionar crisis financieras que, a pesar de las acciones preventivas que se hubieran emprendido, pudieran no obstante surgir. El MEDE está incluido por tanto en el ámbito de la política económica.
En segundo término, la modificación discutida tampoco afecta a la competencia reconocida a la Unión (primera parte del TFUE) en materia de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros.
En efecto, dado que las disposiciones de los Tratados UE y FUE no confieren una competencia específica a la Unión para establecer un mecanismo de estabilidad como el previsto en la Decisión 2011/199, los Estados miembros cuya moneda es el euro son competentes para celebrar entre ellos un acuerdo cuyo objeto es el establecimiento de un mecanismo de estabilidad. Por otro lado, las estrictas condiciones a las que la modificación discutida del TFUE supedita la concesión de una asistencia financiera por el MEDE tratan de garantizar que ese mecanismo respetará en su funcionamiento el Derecho de la Unión, incluidas las medidas adoptadas por la Unión en el marco de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros.
También se cumple la segunda condición para poder recurrir al procedimiento de revisión simplificado, a saber que la modificación del TFUE no aumenta las competencias atribuidas a la Unión en los Tratados.
En efecto, la modificación discutida no crea ninguna base jurídica con vistas a permitir que la Unión emprenda una acción que no fuera posible antes. Aunque el MEDE recurre a las instituciones de la Unión, en especial la Comisión y el BCE, en cualquier caso esa circunstancia no puede afectar a la validez de la Decisión 2011/199, que únicamente prevé el establecimiento de un mecanismo de estabilidad por los Estados miembros, y guarda silencio sobre cualquier posible función de las instituciones de la Unión en ese marco.
Sobre el Tratado MEDE
El Tribunal de Justicia examina si varias disposiciones del TUE y del TFUE y el principio general de tutela judicial efectiva se oponen a que se celebre entre los Estados miembros cuya moneda es el euro un acuerdo como el Tratado MEDE, cuestión a la que responde negativamente. Se trata más específicamente de disposiciones del TFUE relativas a la competencia exclusiva de la Unión en materia de política monetaria y para celebrar un acuerdo internacional, en segundo término de las disposiciones del TFUE relativas a la política económica de la Unión, y por último de las disposiciones del TUE que obligan a los Estados miembros a una cooperación leal y prevén que cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados.
En lo que atañe a la competencia exclusiva de la Unión en el ámbito de la política monetaria para los Estados miembros cuya moneda es el euro, el Tribunal de Justicia reitera que esa política pretende mantener la estabilidad de los precios. Ahora bien, las actividades del MEDE no forman parte de esa política.
En efecto, el MEDE no tiene como objetivo mantener la estabilidad de los precios sino que pretende satisfacer las necesidades de financiación de los miembros del MEDE. A tal efecto, el MEDE no está habilitado para fijar los tipos de interés rectores para la zona del euro ni para emitir euros, debiendo financiarse la totalidad de la asistencia financiera que conceda con capital desembolsado o mediante la emisión de instrumentos financieros. Aun suponiendo que las actividades del MEDE pudieran influir en el nivel de la inflación, esa influencia sólo sería la consecuencia indirecta de las medidas de política económica adoptadas.
En cuanto a la competencia exclusiva de la Unión para celebrar un acuerdo internacional cuando esa celebración pudiera afectar a reglas comunes o alterar su alcance, el Tribunal de Justicia aprecia que ninguno de los argumentos que se han aducido en este contexto ha revelado que un acuerdo como el Tratado MEDE tendría tales efectos.
En lo referente a la competencia de la Unión para coordinar la política económica, el Tribunal de Justicia reitera que los Estados miembros son competentes para celebrar entre ellos un acuerdo cuyo objeto es el establecimiento de un mecanismo de estabilidad como el Tratado MEDE, siempre que los compromisos asumidos por los Estados miembros contratantes en el marco de tal acuerdo respeten el Derecho de la Unión. Ahora bien, el MEDE no tiene por objeto la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros sino que constituye un mecanismo de financiación. Además, la estricta condicionalidad a la que debe subordinarse todo apoyo y que podrá adoptar la forma de un programa de ajuste macroeconómico no constituye un instrumento de coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, sino que trata de asegurar la compatibilidad de las actividades del MEDE, en especial, con la cláusula de «no rescate» del TFUE y con las medidas de coordinación adoptadas por la Unión. Además, el Tratado MEDE tampoco afecta a la competencia del Consejo de la Unión para emitir recomendaciones dirigidas a un Estado miembro que incurra en un déficit excesivo.
En particular, la competencia del Consejo para acordar una ayuda financiera de la Unión a un Estado miembro en caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado miembro no pudiere controlar, no se opone a que los Estados miembros establezcan un mecanismo de estabilidad como el MEDE, siempre no obstante que ese mecanismo respete en su funcionamiento el Derecho de la Unión y en especial las medidas adoptadas por la Unión en el ámbito de la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros. Pues bien, el Tratado MEDE contiene disposiciones que precisamente tratan de asegurar que toda asistencia financiera concedida por el MEDE será compatible con esas medidas de coordinación.
La prohibición de que el Banco Central Europeo y los bancos centrales de los Estados miembros autoricen descubiertos o concedan cualquier otro tipo de créditos en favor de las autoridades y organismos públicos de la Unión y de los Estados miembros, así como de que adquieran directamente a los mismos instrumentos de deuda, no se elude por el MEDE. En efecto, esa prohibición se dirige específicamente al BCE y a los bancos centrales de los Estados miembros. La concesión de una asistencia financiera por un Estado miembro o por un conjunto de Estados miembros a otro Estado miembro, directamente o a través del MEDE, no está incluida en esa prohibición.
La cláusula de «no rescate», según la cual la Unión o un Estado miembro no asumirá los compromisos de otro Estado miembro ni responderá de ellos, no se propone prohibir a la Unión y a los Estados miembros la concesión de toda forma de asistencia financiera a otro Estado miembro. Esa cláusula trata antes bien de asegurar que los Estados miembros observen una política presupuestaria sana, garantizando que, cuando contraigan deudas, permanezcan sujetos a la lógica del mercado. Por tanto, no prohíbe la concesión de una asistencia financiera por uno o varios Estados miembros a un Estado miembro que siga siendo responsable de sus propios compromisos frente a sus acreedores, siempre que las condiciones asociadas a esa asistencia sean apropiadas para incitarle a poner en práctica una política presupuestaria sana. Pues bien, el MEDE, y los Estados miembros que participan en éste, no asumen los compromisos de un Estado miembro beneficiario de un apoyo a la estabilidad y no responden tampoco de ellos, en el sentido de la cláusula de «no rescate».
Dado que el MEDE no vulnera las disposiciones del TFUE relativas a la política económica y monetaria, y prevé garantías de que el MEDE respetará el Derecho de la Unión en el ejercicio de sus funciones, tampoco vulnera el principio de cooperación leal según el cual los Estados miembros se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia aprecia que la atribución por el Tratado MEDE de nuevas funciones a la Comisión, al BCE y al Tribunal de Justicia es compatible con sus atribuciones según las definen los Tratados. El Tribunal de Justicia destaca en especial que las tareas confiadas a la Comisión y al BCE en el marco del Tratado MEDE no comprenden ninguna potestad decisoria propia y que las actividades ejercidas por esas dos instituciones en el marco del mismo Tratado sólo vinculan al MEDE. En lo que atañe al Tribunal de Justicia, éste observa que es competente para pronunciarse sobre cualquier controversia entre Estados miembros relacionada con el objeto de los Tratados si dicha controversia le es sometida en virtud de un compromiso, y que nada impide que el acuerdo a ese efecto se manifieste previamente, mediante referencia a una categoría de controversias definidas de antemano.
El Tribunal de Justicia aprecia además que el principio general de tutela judicial efectiva tampoco se opone al MEDE. En efecto, los Estados miembros no aplican el Derecho de la Unión al establecer un mecanismo de estabilidad como el MEDE, para cuyo establecimiento los Tratados UE y FUE no atribuyen ninguna competencia específica a la Unión, de modo que no se aplica la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que garantiza a toda persona una tutela judicial efectiva.
Sobre la celebración y la ratificación del MEDE antes de la entrada en vigor de la Decisión 2011/199
La modificación del TFUE por la Decisión 2011/199 confirma la existencia de una competencia propia de los Estados miembros. Así pues, dado que esa Decisión no atribuye así ninguna competencia nueva a los Estados miembros, el derecho de un Estado miembro a celebrar y ratificar el Tratado MEDE no está subordinado a la entrada en vigor de esa Decisión.
Decisión 2011/199/UE del Consejo Europeo, de 25 de marzo de 2011, que modifica el artículo 136 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en relación con un mecanismo de estabilidad para los Estados miembros cuya moneda es el euro (DO L 91, p. 1).
El nuevo apartado 3 del artículo 136 TFUE.
Bélgica, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Italia, Chipre, Luxemburgo, Malta, los Países Bajos, Austria, Portugal, Eslovenia, Eslovaquia y Finlandia.
El Tratado de la Unión Europea (TUE) y el TFUE.
Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de octubre de 2012.
Artículos 3 TFUE, apartado 1, letra c), y 127 TFUE.
Artículo 3 TFUE, apartado 2.
Artículos 2 TFUE, apartado 3, 119 TFUE a 123 TFUE, 125 TFUE y 126 TFUE.
Artículo 4 TUE, apartado 3.
Artículos 3 TFUE, apartado 1, letra c), y 127 TFUE.
Artículo 3 TFUE, apartado 2.
Artículos 2 TFUE, apartado 3, 119 TFUE a 121 TFUE y 126 TFUE.
Con fundamento en el artículo 126 TFUE, apartados 7 y 8.
Artículo 122 TFUE, apartado 2.
Artículo 13, apartados 3, párrafo segundo, y 4, del Tratado MEDE
Artículo 4 TUE, apartado 3.
Véase al respecto el artículo 13 TUE.
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